เมื่อวันที่ 21 มีนาคม 2567 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้เผยแพร่บทความวิชาการ เรื่อง “ปัญหามลพิษจากฝุ่น PM2.5: แนวทางการป้องกันและลดการเผาในที่โล่ง และร่างงบประมาณ พ.ศ.2567” โดย ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ. สุทธิภัทร ราชคม และกำพล ปั้นตะกั่ว นักวิจัยนโยบายเกษตรสมัยใหม่ ซึ่งเนื้อหาโดยสรุปได้ชี้ให้เห็นถึงสาเหตุการกำเนิดฝุ่น PM2.5 ในพื้นที่กทม. และพื้นที่อื่นโดยเฉพาะภาคเหนือ แหล่งกำเนิดฝุ่นจากประเทศเพื่อนบ้าน การจัดสรรงบประมาณในการแก้ไขปัญหาฝุ่น ในร่างพ.ร.บ.ประมาณ 2567 ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร รวมทั้งข้อเสนอแนะและแนวทางในการแก้ไขปัญหา

​4 เหตุทำเกิดฝุ่น PM2.5 ในกทม. “อุณหภูมิผกผัน-มลพิษรถยนต์-โรงงานรอบกรุง-ผลิตไฟจากพลังงานฟอสซิล”

​ปัญหาการเกิดฝุ่น PM2.5 ในเขตเมืองกทม. สาเหตุหลักมาจาก 4 ปัจจัย คือ 1.จากปรากฎการณ์อุณหภูมิผกผัน (Temperature Inversion) คือ การระบายอากาศในเมืองอยู่ในอัตราต่ำกว่าปกติทำให้ชั้นอากาศเป็นฝาครอบกักอากาศที่ผิวพื้นไว้ ทำให้หมอกควันไม่เคลื่อนตัว สะสมอยู่ใกล้พื้น 2.จากปัญหาจราจรเป็นหลักในกทม. โดยเฉพาะจากพาหนะที่ใช้เครื่องยนต์ดีเซลที่มีกระบวนการเผาไหม้ไม่สมบูรณ์ เกิดเขม่าและฝุ่นควันมาก ซึ่งจากข้อมูลกรมขนส่ง (ธ.ค. 2566) พบว่า มียานพาหนะที่เป็นเครื่องยนต์ดีเซลในเขต กทม. มากถึง 3.28 ล้านคัน (คิดเป็น27.37%ของจำนวนยานพาหนะทั้งหมด) 3.การผลิตไฟฟ้าที่เกิดจากการใช้พลังงานฟอสซิล ขณะที่สัดส่วนการใช้ไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนยังมีน้อย อยู่ที่ประมาณ 18% ต่อพลังงานทั้งหมดเท่านั้น และ4. โรงงานกระจุกตัวในเขตกทม.และปริมณฑลเป็นส่วนใหญ่ โดยโรงงานทั่วประเทศมี 72,699 แห่ง แต่อยู่ในพื้นที่สมุทรปราการ 7,004 แห่ง (9.6%) สมุทรสาคร 6,628 แห่ง (9.1%) กทม. 5,979 แห่ง (8.2%) ชลบุรี 5,106 แห่ง (7.0%) และ ปทุมธานี 3,460 แห่ง (4.8%) ซึ่งแม้จะมีกฎหมายและมาตรการกำกับดูแลการปล่อยมลพิษของโรงงาน อย่างจริงจังและเข้มข้นขึ้น แต่รัฐยังขาดการบังคับใช้กฎหมายด้านมาตรฐานคุณภาพสิ่งแวดล้อมสำหรับโรงงานอุตสาหกรรมและโรงงานไฟฟ้าโดยรวมในแต่ละพื้นที่ และมาตรฐานคุณภาพอากาศของประเทศ ในการปกป้องคุ้มครองสุขภาพประชาชน และคุ้มครองพืช ป่า ความหลากหลายด้านชีวภาพ เพื่อมิให้เกิดความเสียหายและสูญเสียจากมลพิษชนิดต่างๆ

​ภาคเหนือค่าฝุ่นหนัก พบหลายสาเหตุ เผาป่า-การเกษตร-หวังเพิ่มงบ-บุกรุกพื้นที่ป่าโยงแนวเขต สปก.

​ขณะที่วิกฤตฝุ่น PM2.5 ในพื้นที่ชนบท โดยเฉพาะภาคเหนือสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากภูมิประเทศที่มีลักษณะเหมือนแอ่งกระทะ แต่สาเหตุที่สำคัญที่สุดมาจากการเผาด้วยฝีมือมนุษย์ ในเขตพื้นที่ชนบทการเกิดหมอกควันมาจากการเผาไหม้ในป่ามากที่สุด รองลงมาคือการเผาเศษวัสดุการเกษตรในไร่นา ซึ่งมีข้อมูลระบุว่าพื้นที่ที่พบการเผาซ้ำซากเป็น 10 ปี มีมากกว่า 5.8 แสนไร่

ทั้งนี้การเผาป่ามีสาเหตุเชิงซ้อนหลายด้าน ทั้งมิติ สิ่งแวดล้อมทางกายภาพ ภูมิอากาศ สภาพเศรษฐกิจ-สังคม-การเมือง ตลอดจนนโยบายและมาตรการของรัฐด้านการใช้ทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ฯ  นอกจากการเผาเพื่อหาของป่า เพราะความยากจน และการเผาเพื่อขยายพื้นที่การเกษตรแล้ว ยังพบว่ามีการเผาป่าเพื่อหวังเพิ่มงบประมาณของบางหน่วยงาน หรือเผาเพื่อกลั่นแกล้งเจ้าหน้าที่รัฐ และที่สำคัญน่าจะเป็นการเผาเพื่อบุกรุกพื้นที่ป่า ซึ่งการเปิดเผยเรื่องแนวเขตสปก.ในพื้นที่อุทยานเขาใหญ่ของชัยวัฒน์ ลิ้มลิขิตอักษร ทำให้เข้าใจถึงมูลเหตุเบื้องหลังของการเผาป่ารอบเขตอุทยาน ว่าเป็นการทำให้พื้นที่ป่าอุทยานบางส่วนกลายเป็นป่าเสื่อมโทรมที่เข้าหลักเกณฑ์ของสปก.ที่จะนำมาจัดสรรให้คนยากจนได้

​“กระบวนการนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้ถ้าไม่มีความร่วมมือกันระหว่างข้าราชการบางคน นายทุนและนักการเมืองผู้มีอิทธิพลแม้ one map(การปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ มาตราส่วน 1 : 4000)  ที่ริเริ่มตั้งแต่ปี 2559 จะเป็นทางแก้ไขที่น่าจะได้ผล แต่ประสบการณ์จัดทำ one map ที่ผ่านมาพิสูจน์ชัดว่าหากปราศจากความกล้าหาญของรัฐบาลและนายกรัฐมนตรีในการแก้ปัญหาโดยไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ของพรรคพวก one map ก็คงไร้ความหมาย เราคงเห็นแค่การยุติความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานรัฐโดยไม่มีการแก้ไขปัญหาเผาป่าอุทยานเพื่อยึดครองที่ดินอย่างจริงจัง ​ทั้งนี้แนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว รัฐบาลควรนำประสบการณ์ของภาคเอกชน ภาคประชาสังคมที่ประสบความสำเร็จในแก้ปัญหาการเผาป่าชุมชน ด้วยการทำมาตรการส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนทั้งที่อาศัยอยู่ใกล้ป่าอุทยานและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่ามีบทบาทการอนุรักษ์พื้นที่ป่า สำหรับเกษตรกรบนที่สูงที่ปลูกข้าวโพดและจำเป็นต้องเผาตอซัง รัฐควรแสวงหาอาชีพทางเลือกที่คุ้มค่ากว่า เช่น การเปลี่ยนระบบการเกษตรเป็นแบบยั่งยืน การขายคาร์บอนเครดิต แต่รัฐบาลต้องเร่งจัดทำนโยบายภาษีคาร์บอนภาคบังคับก่อน ขณะที่ไร่อ้อยนั้น ควรมีมาตรการให้เงินอุดหนุนการตัดอ้อยสดโดยไม่เผา 120 บาทต่อตัน กับการที่โรงงานน้ำตาลสนับสนุนให้หัวหน้าโควต้าอ้อย เป็นผู้ให้บริการตัดอ้อย และอัดใบอ้อย โดยรับซื้อก้อนใบอ้อยที่เป็นเชื้อเพลิงชีวมวลจากชาวไร่อ้อย ซึ่งเป็นมาตรการที่มีประสิทธิผล เพราะลดพื้นที่การเผาไร่อ้อยได้อย่างจริงจัง แต่น่าเสียดายที่รัฐบาลไม่มีมาตรการอุดหนุนการตัดอ้อยสดในฤดูตัดอ้อยปี 2567 ทำให้มีการเผาไร่อ้อยเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

​ห่วงฝุ่นจากประเทศเพื่อนบ้าน ยากต่อการจัดการ

​บทความชิ้นนี้ยังระบุถึง แหล่งเกิดฝุ่น PM2.5 จากนอกประเทศ โดยเฉพาะจากประเทศเมียนมาร์ ลาว และกัมพูชา ว่า ฝุ่น PM2.5 จากการเผาในที่โล่ง ไม่ได้เกิดขึ้นแต่ภายในจังหวัด แต่มีกระแสลมพัดพามาทั้งจากจังหวัดใกล้เคียงและจากประเทศเพื่อนบ้าน แอ่งฝุ่นควัน PM2.5 นี้เรียกว่า “airshed” ซึ่งถือเป็นแหล่งเกิดมลพิษที่ยากต่อการจัดการสำหรับไทยมากที่สุด  โดยฝุ่นที่มาจากประเทศเพื่อนบ้านเกิดจากการเผาพื้นที่นา ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และอ้อย โดยเฉพาะการเผาพื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในเมียนมาร์ ที่ไทยนำเข้าปริมาณมากขึ้นอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2562 และการเผาป่าเพื่อลักลอบปลูกมันสำปะหลังเพื่อการส่งออกของประเทศลาว

​ชี้ จุดอ่อน งบแก้ PM2.5 กระจุกตัวสูง ปภ.หน่วยงานเดียวได้ 89% – บริหารจัดการแยกส่วน

​บทความยังระบุด้วยว่า หลักฐานเชิงประจักษ์ที่แสดงจุดอ่อนของการจัดทำนโยบายและระบบการบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5 มีด้วยกัน 3 ส่วน คือ 1.การจัดสรรงบประมาณปี 2567เพื่อดำเนินการตามนโยบายป้องกันและลดปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5ที่พบว่ากระจุกตัวสูงมาก โดยปภ.ได้รับงบประมาณ คิดเป็น 89.2 % ของงบประมาณด้าน PM 2.5 ทั้งหมด สะท้อนแนวคิดของรัฐในการแก้ปัญหา PM 2.5 ที่ยังเชื่อว่าปัญหาฝุ่น PM 2.5 เป็นปัญหาสาธารณภัย ทั้งๆที่ในข้อเท็จจริงเป็นปัญหาโครงสร้างด้านเศรษฐกิจ-สังคม-ธรรมาภิบาล ที่สลับซับซ้อน นอกจากนี้งบประมาณเกือบทั้งหมด (96.2%) ตกอยู่กับหน่วยราชการส่วนกลางมีเพียง 11 จังหวัดและ 2 กลุ่มจังหวัดที่ได้รับงบประมาณเพียง 1.24% 2.ปัญหาโครงสร้างการบริหารจัดการแบบแยกส่วน การตั้งคณะกรรมการเพื่อแก้ไขปัญหาไม่มีความต่อเนื่อง และ 3.ปัญหาด้านข้อมูล

​เปิดข้อเสนอ 6 ข้อ ชงตั้ง “คกก.นโยบายฝุ่นควัน PM2.5” มีอำนาจเต็มแก้ปัญหา -เร่งแก้กม. ออกกลไกใหม่ -ทำแซนด์บ็อกภาคเหนือตอนบน -จับมือเพื่อนบ้านคุมเผาในที่โล่ง

​นักวิชาการทีดีอาร์ไอ มีข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขปัญหาดังนี้

1. ควรการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายฝุ่นควัน PM2.5 (ที่เป็นฝ่ายการเมือง)และจัดตั้งหน่วยงานหลักทำหน้าที่เป็นศูนย์การบริหารจัดการPM2.5 แบบมืออาชีพ โดยได้รับมอบอำนาจเต็ม เพื่อทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการร่วมแก้ปัญหากับหน่วยงานที่มีหน้าที่ต่างๆ และรวบรวมข้อมูล big data  ถอดบทเรียน วิเคราะห์ติดตาม ประเมินผล และปรับปรุงแผน รวมทั้งจัดทำงบประมาณบูรณาการและอาจมีความจำเป็นที่จะต้องจัดตั้งกองทุนขึ้นในหน่วยงานนี้ เพราะในบางกรณีงบประมาณของรัฐ อาจไม่เพียงพอและมีข้อจำกัดในการใช้จ่าย
2. เร่งรัดการแก้ไขกฎหมาย เพื่อให้มีเครื่องมือใหม่ด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ในการป้องกันและลดปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 (เช่นการใช้ราคาและเงินอุดหนุนเป็นแรงจูงใจ/ บทลงโทษ)  เร่งออกกฎหมายภาษีคาร์บอนภาคบังคับ
3. จัดทำโครงการทดลองรูปแบบการบริหารจัดการเพื่อการแก้ปัญหา PM2.5 (sand box) ในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน โดยรวมกลุ่มจังหวัดที่คาดว่าอยู่ในพื้นที่แอ่งฝุ่น PM2.5 เดียวกัน (airshed กล่าวคือ การเผาป่าหรือพื้นที่เกษตรในจังหวัดทำให้ฝุ่นพัดข้ามแดนไปยังจังหวัดใกล้เคียง) มีการตรากฎหมายพิเศษแบบเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ที่ให้อำนาจพิเศษในการดำเนินงานแก่หน่วยงานหลักตามข้อเสนอที่ 1 แต่มีกระบวนทำงานจากล่างสู่บน  เน้นกระจายอำนาจให้มากทุ่ด ควรมีภาคเอกชนภาคประชาสังคม และวิชาการในพื้นที่เข้าร่วมให้ข้อเสนอแนะในการจัดทำแผนปฏิบัติการ ส่วนหน่วยงานรัฐส่วนกลางเป็นผู้สนับสนุนในด้านทรัพยากร กำลังคน ข้อมูล และคำแนะนำด้านกฎระเบียบและวิชาการ
4. การจัดทำข้อมูล big data รวมทั้งขอความร่วมมือจากธนาคารโลกในการศึกษาและระบุพื้นที่ airshed ในพื้นที่ชายแดนของประเทศเพื่อนบ้าน ที่มีกิจกรรมเผาในที่โล่งและฝุ่นควัน PM2.5พัดเข้ามาในพื้นที่ภาคเหนือ และรอบกทม.
5. บูรณาการงบประมาณของหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น
6. มีนโยบายร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านในการกำหนดมาตรการลดการเผาในที่โล่ง หรือการปรับเปลี่ยนระบบการเกษตรเป็นแบบยั่งยืน ทั้งนี้ข้อควรระวังคือ ไทยเป็นสมาชิก WTO และต้องทำตามข้อตกลงระหว่างประเทศ ดังนั้นไม่สามารถเปิดปิดประตูการค้าตามอำเภอใจ โดยขัดกับหลักการ most favored nation (หลักการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์อย่างยิ่ง) ของ WTO